Важелі приватної тяги: яким має бути державний регулятор ринку залізничної логістики в Україні?

Законопроект «Про залізничний транспорт» уже рік лежить в парламенті без розгляду. І це блокує для бізнесу можливість визначитись із оптимальною моделлю державного регулювання майбутнього ринку перевезень по залізниці. Поки що ВР та Мінінфраструктури пропонують три варіанти: а) регулятор реагує постфактум на скарги бізнесу, б) регулятор діє наперед, щоб не було зловживань серед усіх гравців ринку; в) регулятор непрямо впливає на ринок за допомогою «тарифного регулювання»

2020 рік – це втрачений рік зокрема і для реформи залізничної логістики в Україні. Парламент за минулий рік так і не взявся розглядати законопроект №1196-1 «Про залізничний транспорт», про дозвіл на приватну тягу на коліях загального користування. Документ було зареєстровано 6 вересня 2019 року, і його досі не розглядали в транспортному комітеті.

Хоча допуск приватної тяги на магістралі загального користування потрібен хоча б для того, щоб покрити нестачу локомотивів в «Укрзалізниці». За 2020 рік УЗ не купила жодного нового локомотива, і це при тому, що рівень зносу парку тепловозів і електровозів держмонополіста досяг майже 100%.

Навіть із «пілотним проектом» по допуску приватних тепловозів на «малодіяльні ділянки» вийшла певна невдача. Міністр інфраструктури Криклій у квітні цього року обіцяв, що «пілот» стартує буквально в травні. Але по факту «пілот» стартує уже в 2021 році, бо тільки в кінці цього року Мініфраструктури планує підписати угоду про формат роботи із  «Українською локомотивобудівною компанією» (УЛБК), та іншими 9 потенційними учасниками проекту по приватним локомотивам.

Але проблема не тільки в тому, що за минулий рік влада аж ніяк не наблизила появу конкурентного ринку залізничної логістики. Влада за минулий рік навіть не визначилась з тим, як саме держава буде регулювати майбутній ринок перевезень на залізниці з приватною тягою. З грудня 2019 року в публічному просторі з’явилось одразу чотири законопроекти від різних авторів про створення регулятора транспортної галузі – Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту (НКРТ). У цих чотирьох документів є один спільний елемент – влада прагне максимально самоусунутись від регулювання ринку залізничних перевезень, щоб не нести жодної відповідальності за можливі перекоси та провали цього ринку.

Ринкове посередництво держави

Взагалі, на появу свого профільного регулятора транспортна галузь України чекає ще в 2013 року, з часу створення Адміністрації морських портів України: саме транспортний регулятор мав би визначати, якими мають бути портові збори.

 А от «контролером» ринку залізничної логістики НКРТ має бути за тим самим законопроектом №1196-1. І цей законопроект визначає такі контури майбутнього транспортного регулятора. Найголовніші «опції» для НКТР – вона має визначати тарифи на перевезення та послуги залізниці, ліцензувати гравців ринку, та головне – наглядати за «рівноправністю доступу» для всіх перевізників до інфраструктури загального користування. А також – контролювати кошторис та затверджувати програму інвестицій для майбутнього оператора інфраструктури (який має з’явитись після розділу «Укрзалізниці» на декілька окремих компаній, як це власне і передбачає законопроект №1196-1).

При цьому НКРТ матиме право застосовувати санкції проти тих гравців ринку, що порушують законодавство про економічну конкуренцію. А працювати регулятор має «за рахунок коштів держбюджету України та з інших незаборонених діяльність джерел».

Законодавець дав по суті певний люфт по часу для створення НКРТ. Законопроект №1196-1 має вступити в дію за рік після його ухвалення, а в його тексті є норма, що до запуску НКРТ її функції зможе виконувати Мінінфраструктури. Але законодавець так виписав той законопроект, що НКРТ як регулятор ринку залізничного логістики просто необхідний, хоча б для того, щоб «урівноважувати» поведінку майбутнього оператора інфраструктури. Автори законопроекту №1196-1 передбачили, що наприклад оператор інфраструктури може оголошувати якісь ділянки магістралей «перевантаженими», і за проїзд по ним брати підвищений тариф. Або ж – взагалі закривати «малодіяльні» ділянки залізниць, після погодження з Кабміном.

Схоже, що саме з таких мотивів Кабмін Гончарука не став відкладати справу «в довгий ящик», та 27 грудня 2019 року прийняв та подав до ВР законопроект №2699 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту». Цей документ вцілому повторював норми того ж законопроекту №1196-1. За задумом Кабміну Гончарука, НКРТ мала би визначати тарифи на послуги залізниці та регулювати умови доступу гравців ринку до залізничної інфраструктури. «Бонусом» до повноважень НКРТ також додавалось «управління повітряним рухом» та регулювання «спеціалізованих послуг у річкових і морських портах, а також в аеропортах».

Але далі починаються нюанси. Наприклад, НКРТ мали вручити право проводити перевірки того, як оператори ринку логістики дотримуються законодавства (тобто, з класичним виїздом контролерів «на місця»). Але карати порушників законодавства про роботу ринку залізничної логістики НКРТ не могла би самостійно, а лише у взаємодії із Антимонопольним комітетом України та установами фінмоніторингу. Тобто, йшлось про те, що НКРТ – це більше державний «посередник», аніж регулятор.

Саме в законопроекті Кабміну Гончарука з’явилась норма, що роботу НКРТ мають оплачувати внески гравців ринку залізничної логістики, на рівні 0,1% від річного доходу: ці гроші мали би спочатку йти у спецфонд держбюджету, а уже звідти – на рахунки транспортного регулятора. Тобто, по суті гравцям ринку залізничної логістики запропонували самим оплачувати роботу НКРТ як «посередника» від держави на ринку, за допомогою Держказначейства як посередника у фінансових стосунках.

ВР так і не взялась розглядати законопроект №2699 до відставки Кабміну Гончарука, що відбулась 4 березня 2020 року. Тому, за регламентом, цей законопроект відкликав назад уже Кабмін Шмигаля.

Владислав Криклий. Фото: mtu.gov.ua

Президентські кадри для регулятора

Міністр інфраструктури Криклій після відставки уряду Гончарука залишився на своєму місці, працювати в Кабміні Шмигаля. І він міг обрати два варіанти: або ж подати знову той же законопроект №2699 із тим же змістом, але під іншим номером, або ж – доопрацювати документ та подати нову версію законопроекту про НКРТ.

Відомство Криклія обрало другий варіант. Але не можна сказати, що таке рішення було хорошим: МІУ видало послідовно дві версії свого законопроекту про НКРТ, але жодна з них не дійшла до парламенту.

Першу версію свого законопроекту про НКРТ Мінінфраструктури Криклія опубліковало на своєму сайті 7 травня 2020 року. За цим документом, НКРТ мала би визначати тарифи на перевезення та послуги залізниць, сприяє «розвитку конкуренції та формуванню ринку послуг», і лише «наглядає» за умовами доступу гравців ринку до інфраструктури загального користування (тобто колій, диспетчерських пунктів «Укрзалізниці» тощо). Майбутній транспортний регулятор також мав би охопити роботу авіатранспорту та портової галузі. І тут також повторюється новела Кабміну Гончарука, що оплачувати роботу НКРТ слід за рахунок внесків гравців ринку (на рівні 0,1% від доходів). Але є і уточнення, що  формувати кошторис на роботу регулятора має Мінфін, перед подачею до парламенту проекту держбюджету.

Як і в цьому законопроекті, так і в законопроекті №2699 є норма, що в колегії регулятора має бути 5 членів, яких має відібрати комісія із 6 осіб (яких має призначити Кабмін).

Другу версію свого законопроекту про створення НКРТ Мінінфраструктури Криклія виклало на свій сайт 23 липня 2020 року. За цим документом, зона відповідальності майбутнього транспортного регулятора – тарифи і ліцензування гравців ринку. А також – «моніторинг роботи» оператора інфраструктури (тобто, якщо у попередній версії законопроекту НКРТ мала би просто реагувати на якісь проблеми із доступом гравців до колій загального користування, то тут – превентивно контролювати оператора інфраструктури, щоб той не став незаконно обмежувати виїзд приватної тяги на магістралі).

У питання фінансування структури закладені свої нюанси: НКРТ має формувати свій кошторис з погодженням Мінфіну, і лише після ухвалення держбюджету на наступний рік. А в питанні комплектації НКРТ з’являється політична складова: тепер членів колегії регулятора має призначати комісія із 9 чоловік, де свою квоту по 3 особи має Кабмін, парламент та Офіс президента.

Гільйотина тарифного регулювання

Паралельно Криклію, 22 липня 2020 року транспортний комітет ВР зареєстрував свій законопроект №3927 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту». В числі його авторів – голова комітету Юрій Кісєль та голова підкомітету по залізничному комітету Олександр Скічко. Цікаво, що цей законопроект на даний момент також лежить без розгляду (як і законопроект №1196-1 «Про залізничний транспорт»).

Автори законопроекту №3927 взяли як базовий принцип «тарифного регулювання». Тобто – що НКРТ має контролювати рівень тарифів на послуги усіх учасників на майбутньому ринку залізничних перевезень. Зокрема – чи не завищує тарифи на свої послуги оператор інфраструктури так, щоб в принципі «відсікти» когось із гравців ринку від колій та інших об’єктів загального користування на залізниці (тобто, щоби операторам приватної тяги не ставили «тарифний бар’єр» для їх бізнесу).

Принцип «тарифного регулювання» також закладений і в спосіб покарання недобросовісних гравців ринку. Тобто – якщо в результаті порушення законодавства хтось із гравців ринку отримав «надмірний» прибуток в поточному періоді, то в наступному періоді цей гравець ринку буде вимушений знизити рівень своїх тарифів на відповідну суму. І саме під таку задачу «підв’язується» функція, що для покарання «нечестивих» «суб’єктів господарювання» НКРТ має постійно взаємодіяти із АМКУ та тими ж органами фінмоніторингу.

Втім, і «політичних» нюансів у цьому законопроекті доволі багато. Наприклад, в конкурсну комісію для відбору членів регулятора мають входити 9 осіб, із яких 3 – по квоті ВР, 2 – по квоті профільних асоціацій, і по 1 особі має бути від Президента України, Мінінфраструктури,  АМКУ та Державної регуляторної служби (при цьому кандидатури усіх членів має погоджувати Кабмін). По суті, це «двошарова» система призначення членів конкурсної комісії, де кандидатури можуть бути заблоковані на будь-якому етапі із-за конфліктів в системі чинної влади.

Погоджувати кошторис на роботу НКРТ має саме бюджетний комітет ВР, в процесі верстання проекту держбюджету на наступний рік.

Коли стартує реформа?

По суті, зараз вітчизняний логістичний бізнес – в патовій ситуації по темі майбутнього реформи залізничної галузі в Україні, зокрема по допуску приватної тяги.

Схоже, що до оголошення результатів місцевих виборів 2020 року парламент так і не візьметься розглядати законопроект №1996-1 бодай в форматі «комітетських читань». І навряд чи цей законопроект «Про залізничний транспорт» дійде у своєму першопочатковому випадку: маємо ж приклад законопроекту №1182-1д «Про внутрішній водний транспорт», в текст якого внесли майже 1500 правок в ході «комітетських читань».

Навіть по темі архітектури майбутнього регулятора транспортної галузі нема поки жодного робочого варіанту, який би обговорювався в кулуарах ВР.

А так, поки що для бізнесу Мінінфраструктури та транспортний комітет парламенту у своїх трьох проектах законів обрисували три теоретичні моделі роботи майбутньої НКРТ.

Перша – регулятор діє на основі скарг бізнесу про дискримінацію в тарифах та допуску до інфраструктури загального користування, заходи впливу – адміністративні.

Друга модель – регулятор діє превентивно, та контролює, аби оператор інфраструктури та інші гравці не стали зловживати своїм становищем на ринку. Заходи впливу – фінансові.

Третя модель – регулятор впливає на ринок непрямо, посередництвом тарифного регулювання. Заходи впливу – також фінансові.

У цих трьох варіантах є спільна методологічна проблема – чому логістичний бізнес, окрім наявних податків, буде змушений окремо оплачувати роботу державного регулятора?

Який із цих трьох варіантів роботи регулятора буде найкращим для майбутнього ринку залізничних перевезень – мав би показати «пілот» по приватній тязі, який по факту стартує вже в наступному році.

Втім, реальність така, що схоже навіть для регулювання ходу цього самого «пілоту» уже потрібна НКРТ. Невідомо, за якими саме критеріями Мінінфраструктури відбирає учасників пілоту: першим допуск отримала УЛБК, котра не має власної бази вантажів, і де саме компанія придбала свої 14 тепловозів 2М62, в якому вони технічному стані – також незрозуміло. Не відомі й пункти договорів, які МІУ збирається підписати з кожним учасником майбутнього «пілоту», і за якими має регулюватись хід цього «пілотного» експерименту.

Поки що це виглядає як допуск приватної тяги за суб’єктивними-«політичними» критеріями, і це зовсім не той сценарій реформи, який галузь обговорювала останні декілька років.

https://ports.ua